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国家管理教育,实质上是通过制定和实施教育政策来实现

发表时间:2019-07-15  
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导语:学前教育督导评估是解决当前学前教育存在问题、提升学前教育质量的关键。建立和健全学前教育管理机构,加强对学前教育的评估与督导也是业界各国保障学前教育质量的一个惯常做法。
 

学前教育督导评估问题审视、问责与逾越
【图语:学前教育的质量保障】

  内容提要:在学前教育规模不断扩展的过程中,督导评估成为学前教育质量保障的最重要举措之一,其重要性与日俱增。然而学前教育督导评估却存在评估结果重功利、队伍状况显弊端、评估过程欠规范等问题。为了促进学前教育督导评估科学开展,促进学前教育质量整体提升,当务之急是要破解学前教育督导评估存在的问题,明确出现评估问题的原因,以寻求解决之道。

  基金项目:2015年度辽宁省社会科学规划基金项目“区域学前教育督导推动普惠政策运行的实证研究”(L15BGL028)。

  学前教育督导评估是解决当前学前教育存在问题、提升学前教育质量的关键。建立和健全学前教育管理机构,加强对学前教育的评估与督导也是业界各国保障学前教育质量的一个惯常做法。[1]为了促进学前教育督导评估科学开展,促进学前教育质量整体提升,当务之急是要破解学前教育督导评估存在的问题,明确出现评估问题的原因,以寻求解决之道。

  一、现象审视:多维视角看督评

  (一)评估结果重功利

  学前教育督导评估结果对于督导评估的主客体,在某种意义上,均有一定的功利性。评估强调的主要是收集、整理和分析幼儿园的相关信息,“证明”幼儿园是否达到了某种规定的标准或等级。这种评估过于强调结果鉴定,而弱化了评估在幼儿园发展中“促建、促改”的功能。对于评估主体,即学前教育督导的主管部门而言,获得了管理政绩,如地方优质园数量与比例的提升可直接提升地方形象,获得诸多荣誉称号,其实质是为了捍卫学前教育督导部门的自身利益。对于评估客体,即多种所有制的学前教育机构而言,可根据评估鉴定确定收费标准,故其接受评估多受经济利益的驱动。在此可以理解为,评估主客体对评估动机的理解、认同,在一定程度上决定评估的实际效果。

  (二)评估队伍显弊端

  学前教育督导评估队伍的直接弊端,集中在实施评估人员的构成趋于行政化、临时化。行政化主要表现在评估人员总体结构及素质方面。我国多数地区的学前教育督导评估人员包括行政人员、幼儿园管理者、评估理论人员及其他评估人员,其中行政人员和幼儿园管理者为主体。从学前教育督导人员素质来看,我国许多地区的学前教育督导评估人员缺少学前教育评估的理论、技术方法,评估实践经验不足,同时对该领域新政策法规、统计测量技术等也缺乏全面性和系统性学习。临时化是由于各地区专职学前教育督导人员人数较少,为保障评估工作的顺利开展,不得不聘任兼职督导人员。兼职人员并未经过或只经过短期培训上岗,评估结果的一致性信度难以保障。

  以上问题,导致学前教育督导评估对象丧失话语权。“孤芳自赏”和“主动放权”都是幼儿教育机构丧失话语权的无奈之举。“孤芳自赏”指部分地区原本是教育质量及社会声誉评价甚好的示范园所,却在督导评估中受制于标准,处处被动,完全没有机会表现自己园所的优势,最终导致此类园所的积极性普遍较低,无奈之下,只是继续坚持自己的教育理念,自我安慰、自我欣赏。“主动放权”特指未被评为示范园却也符合国家规定的各项办园标准的普通幼儿园,由于评估的硬件及师资水平等标准所占权重较大,是此类幼儿园无论怎样努力都是望尘莫及的,在统一的督导评估中,它们丝毫不占优势,也是常被忽略的群体,长此以往便不再争取,听之任之。

  而作为督导评估客体的幼儿教师,他们是督导评估中“受害”最大、最“忙碌”的群体。每次幼儿园督导评估,他们都是规定的“忠实”执行者。幼儿教师作为无权者或沉默者,他们也有自己的价值观,也想正确地做事,但在强大的行政权威面前,他们不得不放弃对评估的伦理和道德判断的责任,或人云亦云,放弃了本应坚守的伦理立场。

  (三)评估过程欠规范

  学前教育督导评估的发起者兼有“运动员”与“裁判员”的矛盾身份。在学前教育督导评估过程中,政府部门是学前教育督导评估活动的发起者,开展学前教育的督导评估工作,要求地方各省(区、市)结合本地实际,制订实施方案。因此政府为保障学前教育质量,会定期或不定期组织本地区学前教育机构参加督导评估。实施评估中,多数地区的学前教育督导评估队伍由行政人员和管理者占主导,其具有绝对的行政权力。这样,评估人员既是评估标准制定的“裁判员”,同时又是参与评估的“运动员”,其矛盾性引发争议。

  各地区采用统一的评估标准进行评估,并未考虑公办园与民办园之间的区别。同时,对优质园与一般园采用统一的评估标准,忽视优质园的办园特色和真正质量,使其在“软件”方面也毫无优势。不同性质幼儿园的办学条件不同、发展目标不同,多数省份的省级评估标准却没有差异对待,这种不公平使学前教育等级督导评估陷入绝对平均主义。

  政府在评估中不仅占主导地位,同时由于其权利身份,使其可以用经济杠杆制约和维护自身权力,即规定不同等级学前教育机构享有不同的收费标准。如某些地区将学前教育质量评估简单等同于幼儿园等级评估,并进一步把等级评估庸俗化为划拨等级创建经费、升级奖励经费、确定改革示范区、提高幼儿园收费标准的依据。

  二、源头之问:多元问责谈本质

  学前教育督导评估的现象可以呈现为多种样态,但评估的本质是相对稳定的。教育评估的本质是一种价值判断,对评估本质的认识不同,所形成的观念也不同,对于学前教育督导评估的认识,主要集中于为什么评、谁来评、怎样评三个方面,即评估目的、评估主体及评估方式。

  (一)评估目的显追求

  评估目的主要是为政府管理活动服务、为幼儿园服务、为幼儿服务,如果“心中只有标准,眼中没有儿童”,或评估只为提高收费,评估只为提升政绩,那么,这样的评估进行得越多,毒害就会越深,消费色彩也会越浓[2]。学前教育督导评估应在质量、声誉、效益等方面有所侧重。

  1.学前教育质量追求

  无论示范幼儿园评估、等级幼儿园评估、幼儿园准入或基本质量评估等何种形式评估,其目的都是促进学前教育质量提升。从宏观层面看,提升学前教育质量已成为世界各国的共同目标。2010年召开的首届世界学前教育大会,更是从“筑建国家财富”的高度来认识学前教育。在此背景下,以“如何更有效地判断并提升学前教育质量”为核心任务的学前教育质量督导评估,越来越受到各国政府、教育研究者与实践者的高度关注与重视[3]。我国各省份幼儿园评估定级标准目的在于规范各类幼儿园办园行为,按质定级、按级收费,实行优质优价,从总体上提高学前教育质量[4]。

  2.社会声誉追求

  “声誉”存在于社会生活实践和经济交往中,可具体表现为个体声誉和组织声誉两个方面[5]。幼儿园同时承担着个体及组织声誉,其建立和维护的过程较为复杂和艰难。幼儿园作为一种公众的教育服务,就必然追求社会公众心中的认知度、可信度、美誉度。先进的办园理念、鲜明的园本特色、优质的保教工作、完善的家长服务、良好的园所形象、美好的文化价值等都为其所追求。评估结果优异的幼儿园无论对幼儿园所自身、幼儿及家长,还是在此工作的教师来说,都是一种光环与荣耀的象征,从这个意义上说公立幼儿园和私立幼儿园的追求是一样的。学前教育评估在一定层面上规范了办园行为,保障了学前教育质量,同时更在此过程中努力赢取社会声誉,创建自己的口碑。

  3.经济效益追求

  经济效益虽然不能作为评估的主要追求,但鉴于我国对于学前教育财政投入不足的现状,也不得不将其列入评估追求的考虑因素之一。在学前教育等级评估过程中,公立园与私立园在经济效益追求上是不同的。公立园存在着不同形式的财政拨款,如“财政全额拨款,收支两条线”“有编制员工工资财政拨款,聘用员工由幼儿园自行解决”“幼儿园建设财政投资,全部员工工资待遇及幼儿园运营自收自支”等。但无论哪种形式的公立园,几乎都是评估等级越高,所得到的财政拨款也会越多。私立园的经费运作主要是社会举办者投入和家庭合理负担的投入机制。私立园评估等级越高,生源增多,相应的经费也会随之增加。所以经济效益也是在学前教育等级评估过程中公立及私立幼儿园所追求的目标之一。

  (二)评估主体需审查

  评估主体是决定评估实施效果的重要因素之一,因此对其的关注也不容忽视。

  1.评估机构独立性审查

  评估机构是整个评估活动的组织者、实施者和管理者,因此它的主体地位应该具有独立性。然而各地差异较大,主要有三种督导机构设置模式。第一种为政府授权,被各级教育行政部门领导的模式;第二种为完全隶属于教育行政部门,只能履行督学职能,无督政职能的模式;第三种为与教育行政部门平行设置的模式,此种设置易使监督机构的关系难以协调,常出现彼此矛盾和相互推诿的现象[6]。由此可见,评估机构独立性是有效开展评估工作的重要保障之一。

  2.评估人员结构及素质审查

  评估人员作为评估的重要主体,其结构及素质直接影响评估效果。我国暂未形成公民社会观念,缺乏公共意识,鲜有专业性的社会教育评估组织,教育利益相关者很难介入幼儿园评估,行使其监督权。因此,在评估人员的组成上要专兼职人员优化组合。评估人员同时要有专业知识、评估经验、政策理论水平[7]。

  (三)评估方式该追问

  1.评估标准追问

  评估标准是否具有正确性、独立性、实用性及目的性是有效评估的前提。对一切教育活动质量(数量)要求的规定,称为教育评估标准,一般包括指标体系和评估标准。指标体系是对评价内容的规定,即从哪些方面去评价某一教育现象。而评估标准是指根据指标体系,判断被评对象达到什么程度,才能获得相应的分数、等级或评语[8]。对学前教育督导评估指标体系的追问,不是重新制定指标体系,而是要根据其正确性(完整反映评估目的,正确体现评估客体的本质与现实情况,单个指标正确地反映所要评估的分项目内容)、独立性(检验同一个指标集合中,两两指标间的相关性及程度)、实用性(有利于评估人员采集统计评估信息、做出价值判断,有效地体现评估对象需要)等质量标准,确保正在实施的评估指标体系的有效性[9]。而评估标准主要是明确评估的目的性,不同类型的评估方案,目的不同,评估者的立场、观点也不同。

  2.评估流程追问

  评估流程的合理性、便利性、通畅性与否是值得深思的。唯有将其流程化、规范化才能顺利实施,才可避免评估的随意性。在制度层面要逐步细化评估内容,如评估目标确定、主体选择、指标体系构建、方法运用、具体实施等。要明确各阶段任务和要求及所需要的各种资源,为学前教育督导评估构建一个通用模型,使评估活动成为呈螺旋式上升的循环进程,提高评估的效率[10]。此外,要利用政策法规保障评估流程的科学性,同时建立健全评估流程的各项制度,如评估流程运用方法、范围等,保证评估流程本身的高效。

  三、误区逾越:多方行动促发展

  (一)全面考虑评估对象:以实际保发展

  按“多类型、多区域”考虑评估对象,便于明确同类相关幼儿园的特点与实际情况,并正确地体现在相应的评估指标体系中。

  1.多种类型共兼顾

  依据办园体制划分多种类型。办园体制不仅决定着办园的政治方向,而且决定了幼儿园的办园者、投资者与管理者的性质及其关系。目前我国存在九种不同办园体制的幼儿园:教育部门办园、其他政府机关办园、国有企业办园、集体或民营企业办园、事业单位办园、部队办园、居委会或村委会办园、社会团体或民间团体办园、公民个人办园。这九种幼儿园又可以划分为四种不同类型:教育部门办园、集体办园、民办园、其他部门办园[11]。另外,集体办园与其他部门办园及教育部门办园,可以统称为公办园,这样便可将幼儿园划分为公办园与民办园两类。当然,无论怎样分类,都不能忽视本地学前教育的实际发展情况。基于分类,研究各类型幼儿园的属性、本质与现实情况,依据各地实际需要,分别制定相应的各类型幼儿园评估指标体系。

  2.多个区域齐发展

  我国学前教育发展不均衡,各地幼儿园差异性大,用同一指标评估,对欠发达地区园所来说不公平,所以,在教育部的统筹下,按地理位置或经济发展情况,将全国幼儿园进行划分,如西南地区,华东、华北、华中地区,中南、华南地区等。各地可联合成立评估中心或相关机构,制定符合本地实际的指标体系,并组织实施评估。因此不同类型、区域的幼儿园,制定、采用的评估指标体系(包括指标系统、权重系统、标准系统)也不同。随着多样化指标体系的出现,指标体系自身的正确性也随之提升[12]。

  (二)内修外练评估队伍:以专业保质量

  1.坚持内修提升评估人员专业能力

  督导评估要求评估人员具备三方面专业能力。一方面,不仅要求其融会贯通地掌握教育学、心理学、管理学等理论,了解学前教育改革中的新观点、新趋势,还需要具备如质性评估、与家长及园内成员的讨论沟通或工作汇报等能力。另一方面,要求其掌握经典及现代的测量与统计知识、技能,即需要掌握对评估内容进行细化、量化评估的能力。此外,还要求评估人员具有学前教育机构工作经验和教育机构外部评估经验,即较高的教育教学问题甄别能力。

  2.不断外练加强评估人员专业培训

  加强评估人员专业培训是确保评估有效性必不可少的环节。如香港特别行政区教育局要求,学前教育部门需要建设一套完整的评估人员职初、职后培训系统。职初培训内容主要包括熟悉学前教育评估政策、能够进行观察分析、跟随评估小组进行幼儿园不同专题实地评估;职后培训是请实践经验丰富的人员在评估策略、如何聚焦问题等方面进行培训指导[13]。此外,还可在评估后及时交流、反思,进修学前教育、统计测量等相关专业课程,参加国内、外会议交流学习等。

  (三)持续优化评估程序:以科学保优质

  1.重视自评体现评估对象主动性

  评估过程中要重视被评估机构在评估活动中的主动参与度,强调被评估者的自我评估,即幼儿园的自评。自我评估是学前教育机构自我发现、自我诊断和自我改进的过程,它不是政府或社会问责,而是学前教育质量的自我问责,是出于自我反思、改进和提高的内在需要。自愿是自评的前提,如美国的NAEYC评价系统中规定,任何早期儿童教育机构,只要愿意利用自我检测工具改进工作,即使不打算完成其他步骤,也是可以的。因此,要使评估对象成为评估主体,在反思和研究中主动去寻找问题、发现问题、解决问题。

  2.纵横反馈促进评估结果切实有效

  评价最重要的意图,不是为了证明,而是为了改进。在学前教育督导评估过程中,多层面反馈可增强督导评估结果的透明度,也便于了解评估的问题所在,同时各级管理部门也可以根据评估结果,完善相关政策,纠正不适宜的评估做法。纵向层面,有助于督导评估自上而下指挥系统的贯彻执行及自下而上的评估结果汇报。即学前教育督导评估的相关政策等要经由国家——省——市——区(县)——幼儿园的传输路径,此种传输并不是机械执行上级通知,而应遵循国家标准导向,充分体现本地区实践与特色。为保障最终结果的科学有效,需注重传输的各个环节。而自下而上的传输,为保障其透明度,要建立中介组织督导评估机构,以此来保障结果传输的全面、客观、公正性。同时,中介组织督导评估机构由于其价值无涉的立场,能够用“局外人”的身份进行评估,这种评估或隐或显地存在于学前教育督导评估实施的全过程,自然能保障其全面、客观、公正性[14]。横向层面,可以进行同一省份学前教育督导评估结果的内部比较,也可以进行各省份间学前教育督导评估结果的相互比较。具体来讲,这种横向层面的比较可以从两个方面着眼,同一省份不同幼儿园之间的比较和不同省份同类幼儿园的比较。通过同一省份不同幼儿园之间的比较,可以总结学前教育督导评估先进地区不同幼儿园在保教队伍、办园条件、保教水平等方面的特色,便于本地区向优质幼儿园借鉴学习。同样,通过不同省份同类幼儿园的比较,可以找寻本地区与其他地区同类幼儿园的差异,进而了解对象园所在学前教育投入、办园理念、保教质量等方面的有益做法,从而因地制宜、取长补短、发展自我。

  国家管理教育,实质上是通过制定和实施教育政策来实现的。而教育政策的体现和落实则由教育督导协调监控。我国学前教育督导评估起步较晚,经验缺乏。学前教育督导评估是一项探索性的工作,因此其间的矛盾与问题不可避免,而对其的解决却要实实在在。对于学前教育督导评估,在借鉴先进经验的同时要注重本国、本地实际,各级政府要各司其职、规范体制,不可机械执行国家政策文件;督导人员要根植实践,不可在督导室内自导自演;学前教育机构要表达需求,不可畏惧、盲目跟从权威听之任之。持续改进与完善,将是我们对学前教育督导评估不懈的价值追求。


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